¿Cuáles son sus implicaciones para los países en desarrollo?

La acción mundial sobre el cambio climático ha sido lenta. En 2015, los signatarios del Acuerdo de París decidieron limitar los aumentos de temperatura a menos de 2 grados centígrados por encima de los niveles preindustriales al llevar las emisiones a cero neto para la segunda mitad del siglo. En febrero de 2021, una evaluación inicial que cubría el 40 por ciento de los signatarios del acuerdo mostró poco progreso.

Con las acciones voluntarias estancadas, en julio de 2021, la Unión Europea (UE) propuso una plan Integral impulsar los esfuerzos de mitigación del cambio climático. El plan incluye un Mecanismo de Ajuste de Fronteras de Carbono (CBAM), que tiene como objetivo igualar las tarifas sobre el contenido de carbono de los bienes en la UE independientemente de dónde se produjeron mediante la imposición de impuestos fronterizos de carbono. La propuesta inicialmente cubre cemento, hierro y acero, aluminio, fertilizantes y electricidad; Se deducirán las tarifas de carbono que ya se hayan pagado en origen.

El CBAM propuesto podría ayudar a aliviar las “fugas”. Cuando las emisiones están restringidas en el país de origen, por ejemplo mediante mecanismos de tope y comercio, las empresas pueden trasladar la producción a otros países para evitar restricciones, lo que genera refugios de contaminación. Los consumidores en el país de origen pueden comprar importaciones más baratas y libres de impuestos al carbono en lugar de las alternativas nacionales más caras. El hecho de que la mayoría de los países de ingresos altos importadores netos de CO2 si bien la mayoría de las economías en desarrollo son exportadoras netas, indica que las fugas son un problema grave. Los impuestos fronterizos sobre el carbono pueden suprimir este efecto al igualar eficazmente los precios del carbono para los productores nacionales y extranjeros en el mercado interno.

Efectos sobre las emisiones en los países en desarrollo

Aunque los países en desarrollo pueden beneficiarse significativamente de los esfuerzos globales de mitigación a largo plazo, dada su mayor exposición a los riesgos climáticos, a corto plazo pueden tener pocos incentivos para emprender costosas reducciones de emisiones. ¿Puede el CBAM incentivarlos a cumplir? Para responder a esta pregunta, usamos un ejemplo hipotético simple (Figura 1), adoptado de Mattoo et.al. (2012).

Consideramos un mundo con dos economías: una avanzada (identificada con *) y una en desarrollo. Sin el precio del carbono, cada país produce hasta que el valor marginal de su bien cae a cero (el precio de las emisiones). Así, en el equilibrio inicial, el país avanzado emite O * Y0, el país en desarrollo emite OE0, y el valor total de la producción de los países avanzados y en desarrollo vienen dados respectivamente por los triángulos A * O * E0 y AOE0.

Figura 1. Precio del carbono: cumplimiento frente a incumplimiento

Precio del carbono: cumplimiento frente a incumplimiento

Notas: Las líneas continuas muestran el valor del producto marginal de las emisiones en las economías avanzadas (negro) y en desarrollo (azul). Las áreas bajo las curvas muestran el valor total de la producción.
Fuente: Autores.

Supongamos que el país avanzado impone un precio al carbono, pag*1, lo que reduce sus emisiones a O * E *1 y salida al trapezoide A * O * E *1 C*. El país en desarrollo tiene una opción: cumplir e implementar el mismo precio del carbono a nivel nacional o enfrentarse a un arancel en la frontera equivalente a pag*1. En el caso de un precio interno del carbono, las emisiones del país en desarrollo disminuyen a OE1 y su salida se reduce al trapezoide AOE1C. Si enfrenta un arancel fronterizo, las emisiones se reducen a OE2 y su salida al triángulo BOE2. Es importante destacar que, a menos que el país avanzado tenga un poder de mercado completo, el precio del bien del país en desarrollo bajaría en una cantidad (pag2), que es menor que la tarifa de emisiones (pag1).

¿Qué política preferiría el país en desarrollo? Eso depende de una comparación del área del triángulo (BOE2) y la del trapezoide (AOE1C), que no se puede hacer sin datos. El cumplimiento es más probable cuando el país en desarrollo es menos intensivo en carbono (mayor A), el precio del carbono es menor (menor pag*1, y / o el país en desarrollo absorbe una parte mayor de la carga arancelaria (mayor pag2), como en el caso de un pequeño exportador de materias primas que vende un producto indiferenciado.

En este ejemplo de un solo sector, los impuestos fronterizos reducen las emisiones en el país en desarrollo en ambos casos, y especialmente en el cumplimiento a través de un efecto de escala. Sin embargo, hay otras fuerzas jugando. Si las exportaciones son más intensivas en carbono que otros sectores en el país en desarrollo, entonces CBAM puede transferir recursos a sectores más limpios, reduciendo aún más las emisiones a través de un efecto de composición. Si las exportaciones son menos intensivas en carbono que otros sectores, los precios del carbono pueden desviar los recursos hacia sectores más contaminantes, lo que lleva a un aumento de las emisiones. Por último, un menor nivel de comercio con las economías avanzadas puede reducir el acceso a tecnologías más limpias, retrasando la transición de las industrias sucias. En general, el impacto neto sobre las emisiones variar A través de países.

Ética y política

Para algunos países, fijar el precio del carbono a nivel nacional y evitar los impuestos fronterizos puede ser la opción menos costosa. Sin embargo, esto puede generar objeciones por motivos éticos o políticos.

La mayor parte de las emisiones totales de gases de efecto invernadero (GEI) hasta la fecha fue producida por economías avanzadas. Sin embargo, como se ilustra en el ejemplo anterior, con economías menos eficientes (A), es probable que un precio común del carbono suponga una carga para las economías en desarrollo más que para las economías avanzadas. Además, los mandantes de los países en desarrollo también pueden estar menos dispuestos a pagar por el clima. Alguna investigación sugiere que un mejor medio ambiente y un clima pueden ser bienes de lujo, es decir, la disposición a pagar por ellos es considerablemente menor en los niveles de ingresos bajos. De ser cierto, los países en desarrollo pueden enfrentar una mayor resistencia política contra las regulaciones de emisiones de carbono.

Estas preocupaciones pueden reducirse mediante una implementación más matizada y específica de los precios del carbono y los impuestos fronterizos. Pero encontrar e implementar el precio del carbono “correcto” diferenciado por país, producto e industria es una tarea notoriamente difícil. Cuando un Ford se fabrica en los Estados Unidos, solo 40 por ciento de sus piezas se fabrican en EE. UU. o Canadá. El resto proviene de diferentes países del mundo. Identificar el país de origen de millones de piezas y luego verificar el verdadero contenido de carbono en cada etapa del procesamiento es una tarea enorme.

Políticas complementarias para impuestos fronterizos

Las transferencias de países avanzados a países en desarrollo pueden ayudar a distribuir de manera más equitativa la carga de los impuestos fronterizos sobre el carbono entre los países. Sin embargo, con estructuras institucionales débiles en muchos países en desarrollo, es poco probable que el simple hecho de poner más transferencias de efectivo y nada más sobre la mesa garantice resultados económicos y climáticos positivos. La solución radica en alinear las políticas comerciales, climáticas y domésticas. Esta es una tarea difícil, pero los siguientes pasos pueden ayudar.

  • Hacer de la CBAM una “protección neutral” para los países en desarrollo. Los impuestos fronterizos deben enfocarse en hacer que las emisiones de carbono sean más costosas al cambiar los precios relativos y no deben usarse para erigir barreras proteccionistas. Esto se puede lograr mediante una reducción equivalente en otras barreras comerciales (arancelarias o no arancelarias), especialmente para sectores, productos o empresas más limpios.
  • Hacer que las tecnologías limpias sean más accesibles para los países en desarrollo. Algunos sugieren que las innovaciones tecnológicas han contribuido más a sacar a la gente de la indigencia que la ayuda al desarrollo. Celulares en África, sistemas de pago móvil en Kenia, y paneles solares en Yemen han demostrado que, con las condiciones adecuadas, es posible dar un salto hacia tecnologías más limpias. El CBAM puede promover la transferencia de tecnología en las industrias “adecuadas” cambiando los precios relativos a favor de tecnologías más limpias. Los programas de transferencia de tecnología focalizados pueden contribuir en gran medida a fortalecer este efecto y complementar los mecanismos de ayuda más convencionales.
  • Utilice todo el apalancamiento para alinear las políticas nacionales. Las fallas de coordinación entre países pueden conducir a una “carrera hacia el fondo”. Los subsidios a la energía brindan a los productores nacionales una ventaja de costos que fomenta la producción de manufacturas intensivas en energía. Por el contrario, en America latina los productores manufactureros están en desventaja debido a la electricidad cara a pesar de la abundancia de fuentes de energía limpias y baratas como la energía hidroeléctrica; el alto precio de la electricidad refleja ineficiencias en las redes domésticas de distribución de electricidad. El CBAM puede ayudar a reducir tales fallas de coordinación cambiando los precios relativos, pero es necesario hacer más para eliminar las distorsiones internas, especialmente si demasiados países siguen incumpliendo.

El CBAM propuesto es un cambio de juego bienvenido que puede ayudar a impulsar la mitigación del cambio climático. Para que sea transformador, en lugar de punitivo, y para evitar un mundo bipolar con los países ricos y verdes y los pobres y contaminantes comerciando principalmente entre ellos, se necesita más esfuerzo para diseñar un CBAM que funcione para todos los países.


Source: Invest in programs that boost children’s learning and development by www.brookings.edu.

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